Председатель Вологодской городской Думы Александр Николаевич Лукичев о реализации закона "Об общих принципах организации местного самоуправления"

Александр Николаевич, скажите, существуют ли проблемы, связанные с реализацией нового федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления"?

На сегодняшний день главная проблема состоит в том, что до сих пор окончательно не приняты поправки к Бюджетному и Налоговому Кодексам. Они являются главной составляющей этого закона. Финансовая основа местного самоуправления на сегодняшний день остается пока неопределенной. Смысл всего же закона на сегодняшний день следующий - прежде всего дать необходимую финансово-экономическую базу для муниципальных образований, чтобы они могли самостоятельно, в пределах своей компетенции, решать проблемы населения. Если сегодня с организационной точки зрения, а также с точки зрения переходных периодов, с точки зрения устройства будущего структуры местной власти и на уровне городского и сельского поселения, а также муниципального района - все понятно и ясно, то с точки зрения финансовой составляющей пока есть вопросы. В начале августа Государственная Дума во втором и в третьем чтении примет поправки в Бюджетный и Налоговый кодекс. После этого и вопрос о финансовой основе муниципалитетов в новом виде будет решен. Пока комментировать достаточно сложно, потому что первое чтение - это, как правило, концепция, и все поправки (а поправки сегодня очень существенные), особенно со стороны муниципалитетов, конгресса муниципальных образований к этому закону достаточно серьезны. Закон вступает в силу с 1 января 2006 года, но ясно, что процесс формирования бюджета на 2006 год начнется фактически с 2005 года. И надо иметь необходимую законодательную базу, чтобы эти бюджеты просчитывать, учитывая, что будет создано огромное количество муниципальных образований в Вологодской области. Называют разные цифры: или 372 или 356 из 28 имеющихся на сегодняшний момент. Ясно, что для каждого муниципального образования нужно будет просчитать свой бюджет - это гигантская работа, а чтобы ее сделать, нужна необходимая законодательная база.

Скажите, а как будут формироваться территориальные основы МСУ? И каким образом будут устанавливаться и изменяться границы муниципальных образований?

В первую очередь нужно сказать, что формировать территориальные основы МСУ будет субъект Федерации - Правительство Вологодской области и Законодательное Собрание области. Все границы муниципальных образований новых муниципальных образований городских и сельских поселений и муниципальных районов будут утверждаться законом Вологодской области. Законодательное Собрание его будет принимать, а Губернатор подписывать. Ясно, что всю эту работу будет готовить на сегодняшний день Правительство Вологодской области. Пока, насколько я знаю, намерения Правительства, что касается границ муниципальных районов - больших изменений не производить. Ведь в законе достаточно четко прописаны критерии образования тех или иных муниципальных образований. Например, необходимо так сформировать условия образования муниципального образования, допустим сельского поселения, чтобы человек мог получить необходимые услуги на уровне сельского поселения в пределах дневной "пешей доступности". Что такое "пешая доступность"? Это означает, что человек должен выйти из села на центральную усадьбу пешком, получить там необходимые консультации, справки и так далее и вернуться засветло домой. Засветло - это понятие относительное, так как зимой темнота наступает раньше, чем летом. И думаю, что с точки зрения этих подходов, если мы говорим об уровне муниципального района, человек должен иметь возможность доехать туда на транспорте и вернутся оттуда обратно в течение одного дня. Я думаю, что большинство районов Вологодской области подходит под эти критерии. Здесь, на мой взгляд, Правительство области не встретит особых проблем. Другое дело, что существует проблема анклавов. Допустим, в городе Вологде есть поселок Молочное, который длительное время находится в административном подчинении города. В 2004 году исполняется 50 лет, когда по Указу Президиума Верховного Совета РФ рабочий поселок Молочное был включен в подчинение города Вологды. Ситуация возникла потому, что в городской округ по новому закону (а город Вологда получит статус городского округа) поселок Молочное входить не может. По одной простой причине, что в законе четко и ясно прописано, что в городское поселение город или поселок может включаться только город или поселок, а также прилегающий сельский населенный пункт. Вот если поселок Молочное приобретет статут сельского населенного пункта, в этом случае он будет включен в состав вологодского городского округа. Сейчас в Молочном происходят сходы граждан, на которых они определяют свою дальнейшую судьбу и принимают решение по двум позициям. Первая - поменять статус поселка на село ( льготы в этом случае потеряны не будут), что позволит на втором этапе включить поселок в состав городского округа. Вот эта работа сейчас проходит, и 16 сентября на сессии Вологодской городской Думы депутаты примут решение о ходатайстве перед Правительством области и Законодательным собранием области о включении поселка Молочного в городской округ.

Какой будет нормативно-правовая база МСУ на региональном и местном уровнях?

Вообще предстоит, даже учитывая в первую очередь временной отрезок, гигантская работа в этом направлении. Гигантская потому, что только на уровне муниципалитета города Вологды нам необходимо будет подготовить и принять новую редакцию Устава города, а также внести изменения в 60-70 нормативных актов наших местных законов. Всю эту работу мы должны сделать до 1 июля 2005 года, то есть фактического времени остается только год, а это очень мало для такой огромной работы. Работа тормозится тем, что для принятия необходимых решений на местном уровне, их нужно принять на уровне субъекта федерации и на уровне самой федерации. Вот Федерация сейчас вносит изменения в связи с выходом в свет двух законов: закон ФЗ №95 - он связан с компетенцией субъектов федерации органов государственной власти (исполнительной и законодательной) и нашего нового закона, который вступит в силу с 1 января 2006 года. Изменения вносятся в 150 законов РФ в эти дни Государственной Думой. После того, как они будут внесены и подписаны Президентом, у нас будет непосредственно законодательная база для решений на уровне местного самоуправления и субъектов федерации. На сегодняшний день в ФЗ №95 уже внесено 43 поправки в компетенцию субъектов федерации и часть поправок изъято у нас. Он вступит в действие с 1 января 2005 года. Субъект федерации должен принять необходимое решение в самое ближайшее время, у нас же времени больше на полгода.

Будут ли проблемы ресурсного обеспечения МСУ и организация взаимоотношений между различными типами муниципальных образований и субъектом РФ?

Новый закон позволяет сделать эти взаимоотношения, почему, собственно говоря, многие его и приветствовали, понятными и ясными. Даже та схема Налогового и Бюджетного законодательства, связанная с этими изменениями, направлена на то, чтобы все было понятно. Надо сказать, что не дожидаясь окончательных поправок в этот закон, субъект федерации делает такие решения и следующий бюджет Вологодской области 2005 года, рассчитывается исходя из нормативов на одного человека, живущего в муниципальном образовании по отрасли образования, культуры и здравоохранения. Там есть проблемы с ЖКХ, это львиная доля, и фактически, наверное примерно половина бюджета на сегодняшний день будет формироваться на понятной основе. Другое дело, что этот норматив может быть не тот, который мы бы хотели сегодня видеть и иметь, но, тем не менее, шаги эти сделаны. Закон на сегодняшний день принят и процесс пошел, поэтому и бюджет 2005 года будет более понятным. В будущем, учитывая эти поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, эта процедура будет ясна и понятна для всех, даже не с точки зрения самого механизма, а с точки зрения того, что же можно ожидать завтра и послезавтра, через два или через три года. И это позволит муниципальным образованиям более уверенно себя чувствовать и выстраивать свои взаимоотношения между городским округом и субъектом федерации. Организация взаимоотношений между различными типами муниципальных образований - это в основном, касается муниципальных районов, учитывая что местное самоуправление опускается ниже на уровень сельского и городского поселений. Городское поселение - это не только городской округ - это и поселок, так как в нем может проживать от 5 до 10 тыс. жителей, и тем самым он может получить статус городского поселения. У него будет свой бюджет, Устав, депутаты, свои взаимоотношения с муниципалитетами. Ясно, что в селе все необходимые услуги конкретному жителю не оказать, он должен поехать в район, где есть все, что нужно для жизнедеятельности. И эти самые взаимоотношения будут оговорены специальными договорами, очевидно, все эти вопросы найдут свое отражение в областном законодательстве, каким образом будут оказываться эти услуги. Также еще не решен и не определен вопрос формирования органов власти муниципальных районов. Закон позволяет осуществить два варианта. Первый вариант: представительства, то есть люди, которые будут избраны на территориях муниципальных образований - городских и сельский поселений. Они могут делегировать в состав представительного органа власти муниципального образования своих делегатов и те будут представлять население. Правда оговорено то, что один населенный пункт не может формировать более одной трети для равномерного распределения власти. Второй вариант - наша традиционная схема, когда представительные органы власти (депутаты) муниципального района избираются прямым голосованием. Какие варианты будут избраны - предлагать и решать и субъекту федерации, и муниципальным образованиям.

Какими будут финансовые основы МСУ, и как будет осуществляться распределение государственных мандатов между различными властными уровнями и их ресурсное обеспечение?

Ну, опять же про финансовые основы мы уже говорили, когда затрагивали проблемы муниципалитетов. Единственно, будет распределение государственных мандатов и на сегодняшний день это уже четко оговорено. Есть глава в нашем местном законе "О передаче государственных полномочий". Все полномочия жестко прописаны в главе и ресурсное обеспечение тоже там прописано, что это в обязательном порядке принимается законами РФ, в обязательном порядке выделяются деньги для этого, субъект федерации имеет право эти деньги контролировать, проверять и внимательно за ними смотреть. Если сейчас это не прописано в законодательстве (контроль и проверка) за этими ресурсами, то в новом законодательстве это все есть. Я надеюсь, что все это послужи тому, чтобы работа органов самоуправления была более эффективной. Да и в самих законах на сегодняшний день и ФЗ № 95, и ФЗ № 131 компетенция прописана достаточно жестко. Вот, начиная с уровня сельского поселения: как и чем оно должно заниматься - компетенция носит полный характер. Если на сегодняшний день муниципалитет имеет возможность потратить деньги на цели и задачи, которые не определены его компетенцией, то новый закон этого сделать не позволяет. Нынешние муниципалитеты достаточно самостоятельны в использовании средств, которые у них есть дополнительные. Когда будет формироваться бюджет муниципального образования или городского округа естественно, субъект федерации будет смотреть, какие расходы и доходы планируются. Отношение с точки зрения полномочий те, которые прописаны в законе, а также те, которые будут передаваться государством - достаточно жесткие, понятные и ясные.

Александр Николаевич, новый закон достаточно жестко регламентирует принцип обеспечения делегированных полномочий соответствующими ресурсами, для его практической реализации потребуется принятие ряда нормативных актов. Какими они должны быть? Как все организовать по новому закону в муниципальных образованиях?

Вся организация и все нормативные акты должны быть приняты в муниципальных образованиях до 1июля 2005 года. А вступят они в действие с 1 января 2006 года. Дается полгода на необходимую подготовку для того, чтобы эти нормативные акты были доведены до сведения заинтересованных сторон, чтобы эти нормативные акты получили развитие в каких-то решениях по отраслям городского хозяйства, в каких-то ведомственных инструкциях.

Меняет ли новый закон о местном самоуправлении финансовый механизм? Если да, то каким образом?

Да, значительно меняет, хотя его основные позиции остаются прежними. Прежде всего речь идет о том, что нормативы и отчисления будут закрепляться на долговременной основе. Более того, говорится о том, что часть налогов будут переданы раз и навсегда и объявлены местными налогами, то есть финансовая база местного самоуправления будет иметь какой-то яркий выраженный уровень закрепления доходов, а все остальное уже будет регулироваться законом субъекта федерации. А финансирование будет передаваться от федеральных налогов и налогов субъектов федерации. Что касается города Вологды, то здесь не произойдет каких-то кардинальных изменений, хотя процедура понятна и ясна, что позволит в конечном счете более плодотворно и заинтересованно работать с доходной базой органов местного самоуправления. В этом году наши предприятия перечислят во все виды бюджетов порядка 7 млрд. рублей. Фактически мы имеем бюджет в размере 2 млрд. рублей. То есть необходимая финансовая база есть. Но нет смысла наращивать свою финансовую базу по одной простой причине - у нас и так гигантский резерв. Не понятно на следующий год, как поступит субъект федерации, так как сейчас применяется достаточно субъективный подход к формированию доходной части любого бюджета муниципалитета. Здесь же это будет ясно и понятно. Если на долговременной и долгосрочной основе, тогда у муниципалитета появится заинтересованность наращивания собственной налоговой доходной базы, ибо эта база не будет изыматься. Мы на сегодня заработаем хоть 20 млрд. рублей - бюджет останется все равно на том же уровне. Новый финансовый механизм позволяет с одной стороны это делать, а с другой - ясно, что ситуация в муниципальных образованиях абсолютно не одинакова, и ясно, что должен существовать новый закон. И он предполагает новый механизм распределения областных финансовых ресурсов - от более сильных муниципалитетов к более слабым. Но это делается на принципах финансовой поддержки и заинтересованности муниципальных образований для наращивания налогового потенциала, что приведет к увеличению доходной базы. Такие взаимосвязанные вещи и механизмы, которые прописаны на сегодняшний день в законе, думаю, сработают положительно. Единственно, что может быть достаточно сложно разобраться в них даже специалистам, не говоря уже о простых гражданах, живущих в том или ином муниципальном образовании. На мой взгляд, было бы проще, понятнее и яснее, и это дополнительно вовлекло бы большое количество граждан муниципалитетов в сферу развития местного самоуправления, в его поддержку, если бы все это было сделано проще и понятнее. Возможно, мы живем в достаточно сложное время и простыми решениями здесь не обойтись. Финансово-экономической базы, необходимой для решения всех проблем просто не существует и в ближайшее время, наверное, не будет существовать. Поэтому и существуют такие сложные механизмы перераспределения этих средств.