Максим Рева: Исключительная компетенция и эффективность государственного управления

7 сентября газета "Коммерсант" сообщила, что на совещании у вице-премьера Игоря Шувалова, отвечающего в правительстве за экономический блок, было принято решение о создании на базе Банка России мегарегулятора финансового рынка. На следующий день сам вице-премьер опроверг это сообщение, однако подтвердил, что заинтересованным ведомствам было поручено внести предложения об улучшении регулирования финансового рынка. Со слов вице-премьера можно понять, что его распоряжение связанно со вступлением России в ОЭСР и с изучением работы органов государственного управления стран участниц ОЭСР.

В принципе ничего нового не будет, если из Банка России сделают очередного мегарегулятора. Кажется, укрупнения всего и вся - это новый управленческий ход правительства, к тому же идея создания такого глобального регулятора витает в коридорах власти почти 10 лет. Вот только, как показывает практика, вопросы в отраслях, где появляются гиперкорпорации или суперрегуляторы эффективней не решаются.

Ведь проблемы кроются не в многочисленности всевозможных бюрократических структурах, которых, кстати говоря, в России меньше, чем в тех же Соединенных Штатах, а в их компетентности. У нас слишком много переконтролирующих органов. Какая разница, будет ли регулировать рынок FOREX, отдельная структура или департамент внутри ЦБ, если в работу этого органа и в регуляцию рынка будет вмешиваться ещё одна, а то и несколько других структур, так же относящихся к работе рынка валютных спекуляций? И в том, и в другом случаях компетенция регулятора и его оперативное реагирование на ситуацию будет ограничиваться вмешательством в его работу других компетентных структур.

Пример работы ЦБ показывает, насколько орган управления государством может быть эффективен, когда обладает полной, исключительной компетенцией в точно опредёленных границах. Российский рубль является стабильной валютой, в стране сократились темпы роста инфляции, банковская система России гораздо стабильней банковской системы зоны евро. Этого удалось добиться благодаря продуманной денежной политике ЦБ. Сейчас регулятор от коррекции и контроля валютного курса перешёл к контролю инфляции через увеличение или сокращение денежной массы и регулирование процентных ставок. Это - большой прорыв, фактически ЦБ работает так же, как работают схожие с ним регуляторы в развитых странах мира. Эффективность ЦБ на денежном рынке могла быть достигнута только благодаря его исключительному праву эмитировать национальную валюту и его независимости от других регуляторов и контролирующих органов.

В тоже время, банковская система России, регулятором которой должен выступать ЦБ, по сравнению с Европой или США, малоэффективна и чрезмерно забюрократизирована. Это связанно с тем, что ни у ЦБ, ни у любого другого органа регулирующего работу банковской системы нет исключительной компетенции. На одну и ту же банковскую операцию, может существовать несколько инструкций из разных государственных учреждений.

ЦБ, Минфин, Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), налоговики и прочие издают порой противоречивые и малопонятные инструкции, по которым сами банки создают уже свои внутренние предписания. В результате одна и та же операция в разных банках осуществляется по-разному, клиентам банков приходится заполнять огромное количество бумажек и формуляров, перевод денежных средств заметно замедляется. При этом эффективность малых частных банков по сравнению с государственным Сбербанком ниже. Малые банки пытаются, из-за боязни перед регуляторами и контрольными органами, учесть все инструкции по формуле "лучше перебдеть, чем недобдеть", что ухудшает их конкуренцию с госбанками, которые могут договориться по вертикали власти об обходе или правильной трактовке тех или иных инструкций.

Отсутствие исключительной компетенции в строго оговорённых границах упраздняет ответственность. Если за выполнение одной и той же задачи отвечает несколько чиновников, то привлечь к ответственности за неэффективность решения поставленных задач одного из них или всех сразу фактически невозможно. Противоречивые инструкции, отсутствие исключительной компетенции и, как следствие, безответственность чиновников создают благодатную почву для коррупции на всех уровнях власти.

Создать мегарегулятор финансового рынка на базе ЦБ, как уже зарекомендовавшего себя эффективного регулятора рынка, на первый взгляд кажется оправданным. Однако ЦБ эффективен только в рамках своей исключительной компетенции - эмиссии национальной валюты, являющийся естественным финансовым инструментом. В рамках же административного регулирования эффективность ЦБ низка, так как кроме него компетенцией на административное регулирования финансового рынка наделены ещё целый ряд ведомств.

Правом эмиссии национальной валюты в государстве может обладать только один компетентный орган, иначе в стране наступит финансовый коллапс. Правом же административного регулировании могут обладать множества государственных структур. Низкая эффективность их управления будет сказываться постепенно. Наделение новыми административными полномочиями того или иного ведомства подразумевает под собой увеличение финансирования, это создаёт конкуренцию между органами управления за получение ещё больших административных функций. Практика показывает, что в российских условиях лоббирование интересов тех или иных государственных чиновников по увеличению финансирования подчиненных им ведомств приводит порой не к перераспределению компетенций между ведомствами, а к наделению схожими полномочиями другого ведомства или к созданию новой параллельной структуры. Может случиться, так, что ЦБ получив под свою крышу множество полномочий не получит исключительной компетенции в результате возникнут проблемы в эффективность управления Банком России.

Сейчас глава ЦБ несёт ответственность за точно определённые границы денежной политики, где у него есть как исключительная компетенция, так и исключительная ответственность. С увеличением полномочий в области административного регулирования ответственность главы ЦБ будет увеличиваться и размываться. В конечном итоге встанет вопрос, какие из регулирующих функций ЦБ важнее и по каким критериям оценивать эффективность управления регулятором. Предположим, если денежное регулирование будет эффективным, а административное нет, как можно будет оценить эффективность работы главы ЦБ? Не повлияет ли на эффективную денежную политику ЦБ ответственность за административное регулирование, где у ЦБ и у его главы нет исключительной компетенции?

Для повышения эффективности государственного аппарата стоило бы наделить органы управления страной исключительными функциями. Упразднить дублирование в управлении и чётко обозначить границы компетенции органов управления и регулирования. Сделать прозрачными для общества органы государственного управления, обозначит их компетенцию, поставленные задачи и временные рамки их выполнения. Публично обозначить ответственных чиновников, а так же публично наказывать их, желательно увольнением не только с занимаемой должности, но и с госслужбы. Когда в стране каждый чиновник будет обладать своей маленькой, но исключительной компетенцией и нести ответственность в рамках этой компетенции, можно будет говорить о повышении эффективности государственного аппарата и конкурентоспособности страны в целом.