Поправки ДНР и ЛНР к Конституции Украины: плохое решение и плохая работа

Справедливость данных всхлипов мы всерьез разбирать не возьмемся, а сделаем то, что обычно делают ученые — проанализируем сам текст. Перед этим, однако, оговорим некоторые условия для анализа.

Во-первых, нам непонятно, чей это текст. В смысле, кем он принят, когда принят, когда передан украинской стороне и пр. Все эти данные отсутствуют. Во-вторых, текст не оформлен в виде законопроекта — в нем нет постатейного разделения, нет пояснительной записки (что очень важно) и пр. Текст оформлен в виде окончательного варианта определенных статей конституции Украины, в связи с чем его следует постоянно сверять с текстом конституции, чтобы понимать, какие части предлагаются «ДНР и ЛНР», а какие уже содержатся в конституции Украины. В частности, «ДНР и ЛНР» (ставим в кавычки как обозначенных авторов проекта, хотя таковыми должны были бы быть их представительные органы) могли обойтись вообще без пассажей про «украинский Крым», взяв форму «в статью такую-то после слов таких-то вносятся следующие дополнения»). И не волновать «всепропальщиков». Вместо этого большинство статей документа почему-то претендует на вхождение именно в раздел «Автономная Республика Крым», а не в предыдущий раздел «Территориальное устройство Украины» или последующий — «Местное самоуправление».

И, в-третьих: перед разбором текста мы надеваем розовые очки. В том смысле, что исходим из добросовестности обеих сторон конфликта и их несомненного желания выполнения Минских соглашений. Потому что с других позиций проводить правовой анализ «предложений ДНР и ЛНР» просто бессмысленно.

Минские соглашения

Пункт 11 Комплекса мер по выполнению Минских соглашений от 12.02.2015 определял следующее: «Проведение конституционной реформы на Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании 1, до конца 2015 года».

Из данного фрагмента следуют четыре задачи: новая конституция Украины к концу 2015 года, децентрализация Украины как «ключевой элемент» этой новой конституции, согласование проекта новой конституции с ДНР и ЛНР (точнее, «с представителями этих районов») и «принятие постоянного законодательства» на указанную в соглашениях тему — тоже к концу 2015 года. Очевидно, что «документ ДНР и ЛНР» не соответствует ни одному из этих критериев — документ по сути и по форме отвечает названию «Дополнения и изменения ДНР и ЛНР в Конституцию Украины». С учетом того, насколько хаотично и драматично происходит конституционный процесс на Украине, предлагать поправки к «действующей» конституции — шаг, по меньшей мере, спорный. Но отчасти объяснимый: понятно, как был бы воспринят в Киеве проект новой конституции Украины «от ДНР и ЛНР». С «децентрализацией» в качестве «ключевого элемента».

Появление «новой конституции Украины» в тексте Минских соглашений понятно, и сроки тоже понятны, но вот готова ли сейчас Украина к тому, чтобы всерьез принять «верховенство конституции»? С учетом того, как она обращалась с ней предыдущие 20 лет? Очевидно, что нет. В результате, как мне представляется, «документ ДНР и ЛНР» пошел по пути наименьшего сопротивления: собственно свой «особый статус», который, согласно Минским соглашениям, надо было отразить в «постоянном законодательстве», они попытались впихнуть в «действующую конституцию». Хоть какая-то инициатива на фоне полного бездействия Киева в этом вопросе. Теперь посмотрим, что это за инициатива.

Куда делись ДНР и ЛНР?

Никаких упоминаний о ДНР и ЛНР в документе нет. Есть «отдельные районы Донецкой и Луганской областей». С «особым статусом». Понимаем всепропальщиков. Ибо «особый статус» и «децентрализация» — разные вещи.

Много раз повторенная «федерализация» и «децентрализация» — тоже. Децентрализация всегда связана с противоречивыми требованиями участия многих и разнонаправленных политических и общественных групп в делах управления. Реформы, направленные на децентрализацию, не предусматривают сохранения политической гомогенности, но, если осуществляются в отношении более, чем одного региона, требуют разработки некоего стандарта. При этом историческая практика показывает, что децентрализация осуществляется тогда, когда не только регионы, но и центр понимает, что конституционная реформа остается единственным способом сохранить единство страны.

Принято считать, что именно широкая децентрализация решает проблему легитимности центра в глазах регионов. При этом она может иметь разные условия для ее реализации и, соответственно, привести к разным последствиям. Например, Д. Трейзман, рассуждая о достоинствах децентрализации и политики деволюции, отмечает, что результаты этого процесса отличаются в зависимости от государства, осуществляющего ее. В относительно гомогенной стране и относительно централизованном государстве децентрализация всегда выступает благоприятным фактором, вызывая улучшение экономической и политической ситуации. Однако в развивающихся или переживающих какую-либо трансформацию государствах, децентрализация направлена на многократное ослабление центра и распад государства. Однако эта реформа как раз хотя бы на некоторое время может снять с повестки дня вопрос сецессии, как показал шотландский пример, при этом шотландские национальные силы полагают, что все реформы и шаги являются этапами к независимости Шотландии.

Тем не менее, в случае с ДНР и ЛНР мы не видим обозначения опор политической, культурной и т.п. исключительности этих регионов, а именно особость (явно выраженные отличия одних регионов от других) всегда в подобных случаях выступала надежным двигателем децентрализации и всегда предваряла соответствующие документы. Важно подчеркнуть, что децентрализация стала знаковой для многих европейских государств. В Испании, Италии, Соединенном Королевстве и др. были сформированы региональные институты власти (законодательные и исполнительные). Поэтому децентрализацию европейцы чаще всего приветствуют и относятся позитивно, а процесс передачи части полномочий из центра в регионы даже считают неизбежным и воспринимают как пролог к федерализации. Однако европейские примеры децентрализации, видимо, никак не учитывались в ДНР и ЛНР.

Важно то, что ДНР и ЛНР отказались не только от суверенитета, но и от государственности, как таковой, т.к. повсюду в документе речь идет сугубо о местных самоуправлениях. Что автоматически означает и отказ от федерализации, т.к. местные самоуправления не являются субъектами федерации. Политические последствия этого решения оставим без комментария, но с правовой точки зрения такое решение провоцирует настоящую неразбериху. Что, в таком случае, будет с Донецкой и Луганской областями, как с государственными территориально-административными формированиями? Эти области скукожатся до размеров, не занятых «отдельными районами с особым статусом»? На кого и где будет распространяться власть губернаторов, и сохранятся ли они? Или губернаторам предстоит работать в режиме законодательно закрепленных двойных стандартов? Об этом в документе — ни слова.

Разделяй и властвуй

Приведенные выше вопросы об органах государственного управления на территории районов «с особым статусом» важны потому, что «особый статус» как раз и предусматривает передачу целого ряда государственных полномочий Украины… но не ДНР и ЛНР, а… местным самоуправлениям. Большего подарка Киеву придумать нельзя было. Как местные самоуправления будут их осуществлять? Решение предлагается следующее: «Органы местного самоуправления отдельных районов с особым статусом могут принимать решения о вступлении в ассоциации с созданием общих структур управления. Ассоциации отдельных районов с особым статусом имеют Уставы, регулирующие их статус, вопросы принятия, утверждения и регистрации которых определяются отдельным Законом Украины».

Регресс от государственных образований до «ассоциации отдельных районов с особым статусом» мало того, что полностью соответствует настроениям всепропальщиков, но, что еще важнее, ассоциации эти не будут работать. Проверено неоднократно. Во-первых, потому, что делегирование части полномочий местных самоуправлений ассоциации означало бы нарушение самого понятия самоуправления. А значит, самоуправлениям придется договариваться и оформлять свои соглашения договорами. Культуры такой, как я понимаю, на Украине нет, зато Киев вместо двух «партнеров по переговорам» приобретает неопределенное их число, что полностью соответствует стратегии «разделяй и властвуй». Поскольку ассоциации эти могут быть партнерами для Киева только в случае, если все свои решения они будут принимать консенсусом. Невозможно — даже без традиционных анекдотов на эту тему.

«Неопределенное число» партнеров происходит не от лени посчитать количество местных самоуправлений «с особым статусом», а от неопределенности самого понятия местного самоуправления в украинской конституции. Согласно этому определению, «Местное самоуправление является правом территориальной громады — жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины». Т. е. местные самоуправления на Украине могут возникать и ликвидироваться в соответствии с волей «громад». Странности этому добавляет и тот зафиксированный в конституции факт, что «Органами местного самоуправления, представляющими общие интересы территориальных громад сел, поселков и городов, являются районные и областные советы». Последние могли бы (хоть и не соответствуют классическому местному самоуправлению) быть «партнерами» для центральной власти, но вместо них выбраны «ассоциации».

Передаваемые полномочия

Список «передаваемых полномочий», точнее, заявки на них, представлен в предлагаемых статьях 139.5 и 139.6 и выглядит довольно мирно. Вопросы вызывает пункт о «заключении договоров с иностранными государствами или их административно-территориальными единицами по вопросам, связанным с деятельностью отдельных районов с особым статусом». Но «районы» отказались от субъектности, а государства, как правило, договоров с местными самоуправлениями иностранных государств не заключают.

Авторы документа также вообще не предусматривают возможности введения военного положения, а лишь «инициирование введения чрезвычайного положения и установление зон чрезвычайной экологической ситуации». «Отдельные районы» отказываются и от ополчения — согласно ст. 139.4 проекта «Органы местного самоуправления отдельных районов с особым статусом (или органы управления их ассоциаций) с целью обеспечения правопорядка и общественной безопасности вправе создавать органы охраны общественного порядка (народную милицию)».

Законопроект претендует лишь на независимость избирательных комиссий и согласование назначаемых Киевом прокуроров и судей. Ничего не говорится о присутствии в «отдельных районах» частей и соединений ВСУ, а это, по большому счету, вопрос жизни и смерти для «отдельных районов».

Финансирование всех перечисленных в законопроекте «особостей» возложено на центральный бюджет в соответствием с принципом субсидиарности путем, например, «закрепления за бюджетами отдельных районов с особым статусом достаточных источников финансирования, которые обеспечивают их сбалансированность, соответствуют объему заданий и находятся в ведении отдельных районов с особым статусом и органов местного самоуправления этих районов». С учетом отказа «районов» от субъектности это выглядит странно — кому именно будет платить Киев? Если оставить в стороне вопрос том, чем он вообще будет платить при фактическом дефолте Украины.

Заключение

Из приведенного видно, что даже в розовых очках «дополнения и изменения ДНР и ЛНР» не могут быть осуществлены. Если же очки снять, то это — капитуляция ДНР и ЛНР перед Киевом. Прежде всего, потому, что никакого «верховенства конституции» на Украине нет и в ближайшее время не будет. Это значит, что даже внесенные в конституцию указанные «дополнения и изменения» никакой гарантией хотя бы мира быть не могут. И никаких механизмов обеспечения этих гарантий авторы проекта себе не оставили.

Плохое решение и плохая работа.