Павел Союнен: О конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации

В интервью газете "Коммерсант" (№103 (4158) от 10.06.2009), озаглавленном "Желание тратить время на обращение в Уставный суд у заявителей действительно пропадает", о проблемах регионального конституционного правосудия, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин отметил, что ситуация с незначительным объёмом работы не только у Уставного суда Санкт-Петербурга, но и любого конституционного суда обусловлена объективно тем, что судам общей юрисдикции предоставлено право проверять законность региональных и муниципальных нормативных правовых актов на предмет их соответствия федеральному закону. При этом он обрисовал ситуацию, при которой уставный суд, проверяя нормативный акт на предмет соответствия уставу, признаёт соответствие, а недовольная сторона после этого идёт в суд общей юрисдикции, где это решение регионального суда "опрокидывается" по основаниям его несоответствия федеральному закону, имеющему большую юридическую силу. И поэтому, по мнению В.Д. Зорькина, у заявителей пропадает желание обращаться в конституционные (уставные) суды.

Не знаю, видимо, где-то и есть такие примеры в практике региональных конституционных судов, но у нас подобное не случалось. Мне представляется, что конституции и уставы должны быть гармонизированы с Конституцией Российской Федерации, законами Российской федерации, а если нет, то это уже другая история.

Напротив, в нашем производстве были дела, по которым мы преодолевали решения судов общей юрисдикции (например, дело по жалобе С.М. Яскунова по выборному закону республики, одна из норм которого федеральными судами была признана соответствующей федеральному закону, а нами признана не соответствующей Конституции Республики Карелия по основаниям неопределённости её юридического содержания и противоречия тому же федеральному закону).

Главная причина сложившегося положения с нагрузкой не в этом. Всё значительно сложнее.

Думается, не стоит ворошить историю вопроса становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации. Заметим лишь, что складывалась она и продолжает складываться в условиях неоднозначного к ней отношения. Среди факторов, влияющих на активность субъектов Российской Федерации по созданию конституционных (уставных) судов, их, якобы, невысокая востребованность в тех субъектах, где они уже функционируют. При этом принято сравнивать количество рассматриваемых ими дел с количеством дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции. Ровно так же можно было бы сравнивать количественные показатели по числу рассматриваемых дел Верховного и Конституционного судов России, что естественно не в пользу последнего, но никто же не ставит по этим основаниям под сомнение возможность существования Конституционного Суда России.

В этой связи хочется отметить, что существование различных видов юрисдикций оправдывается не по принципу каких-то сравнимых, унифицированных стандартов нагрузки различных судов. Они у каждого из этих видов судов свои и оцениваются по-разному. Уменьшение нагрузки само по себе, в принципе, не может являться достаточным основанием к ликвидации конституционных (уставных) судов, впрочем, как и любых других судов.

В условиях выстраивания вертикали власти органы власти разных уровней научились разрешать спорные ситуации, порождаемые принятием законов и иных нормативных правовых актов, во внесудебном порядке, и ничего плохого в этом нет. Внесудебный порядок достижения согласия, построенный на убеждении, также важен с точки зрения результата. Суд не единственная возможность разрешения спора. Да, в связи с этим определённой части нагрузки мы лишились, но мы, например, добились возможности обращения к нам в порядке абстрактного нормоконтроля граждан, в результате чего не только сохранили объём своей работы, но, что самое главное - предоставили гражданам возможность оспаривания конституционности любого республиканского закона или иного нормативного правового акта органов государственной власти и органов местного самоуправления республики.

Статьёй 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" рассмотрение дел о соответствии региональных и муниципальных нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также о толковании конституций (уставов) регионов отнесено к компетенции конституционного (уставного) суда. Судьба региональной конституционной юстиции была тогда в шаге от необходимости её учреждения во всех субъектах Российской Федерации в обязательном порядке, но что-то помешало законодателям страны сделать этот шаг и они записали в законе, что конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации не должен, а может создаваться субъектом Российской Федерации. Между тем, это был очень важный шаг в направлении решения судьбы региональной конституционной юстиции, поэтому огромное спасибо всем тем, кто был причастен к принятию этого решения. На какой-то миг нам показалось, что "караван пошёл", но, увы, следующий шаг в этом направлении сделан не был и это мало стимулировало образование новых конституционных (уставных) судов, а пустота стала заполняться принятием иных решений.

В частности, "используя тактику" незанятого поля, Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" было предусмотрено, что если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту, рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции.

Как видим, сама допустимость возможности рассмотрения дел данной категории по правилам гражданского судопроизводства свидетельствует о её исключительности, не лишённой дискуссионности. А правом толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции вообще не наделены. Уже поэтому создание этих судов не должно зависеть только от воли того или иного субъекта Российской Федерации. Но действительность такова, что даже при наличии в регионах законов об учреждении этих судов, они фактически не создаются, а готовность к формированию данных судов задекларировали в своих учредительных документах около сорока субъектов Российской Федерации.

На прямой вопрос корреспондента о том, что, может быть, стоит упразднить региональные конституционные суды, там где они созданы, Председатель Конституционного Суда России В.Д. Зорькин ответил, что судьба региональной юрисдикции, как и прежде, в руках региональных властей, что ситуация как бы зависла, и вероятно, она так или иначе разрешится. Что значит - "вероятно", "так или иначе"?

Отвечая корреспонденту, он подчеркнул так же, что региональные конституционные суды могут занять нужную нишу в правовой системе и системе власти регионов, но для этого надо внимательно посмотреть, чем они занимаются, каковы их полномочия, каковы результаты. Здравствуйте, что называется, приехали. Мы - то наивные считаем, что это место, во всяком случае, в системе власти наших регионов, определено нашими конституциями и уставами и, в известной мере, федеральным конституционным законом о судебной системе. Конституционный Суд Российской Федерации располагает всеми нашими учредительными документами, мы исправно высылаем ему все наши решения. Хочется спросить, что же ещё такое необходимо уважаемому Валерию Дмитриевичу, известному учёному в рассматриваемой области знаний, для исследования этого вопроса. Он ведь Председатель Консультативного Совета председателей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, и мы вправе рассчитывать, прежде всего, на него, как в области исследования этого вопроса, так и в части постановочных вопросов. Пока такого стремления не видно.

Пять лет назад, выступая на Всероссийской научно-практической конференции "10-летие Конституционного Суда Республики Карелия: результаты деятельности и перспективы", мною была предпринята попытка обосновать необходимость построения конституционной юстиции в стране по принципу вертикали. Поддержки не получил ни на уровне коллег из регионов, ни от участников конференции федерального уровня, но и возражений не услышал. Мне и сегодня такой путь построения конституционной юстиции в стране представляется наиболее предпочтительным. Почему- то само слово вертикаль действует, как в известных ситуациях красная тряпка, словно парализуя волю даже думать в этом направлении.

Между тем уже тогда самим Конституционным Судом России отмечалось, что в год они получают 14 тысяч жалоб, а в состоянии рассмотреть 20- 30 дел. Почему нельзя поделиться своей компетенцией с региональными конституционными судами? Отвечая на этот вопрос, Россия не должна занимать позицию подобострастного ученика по отношению к Западу. Вряд ли стоит подстраиваться под западные модельные стереотипы построения конституционной юстиции, надо помнить о том, что мы живём в России, и это обязывает нас следовать федеральным основам устройства нашей жизни. Создание конституционных судов субъектов Российской Федерации выступает средством для решения вопросов, связанных с формированием единого правового пространства России, обеспечением верховенства её Конституции, гарантирующей основные права и свободы человека и гражданина. Поэтому искренне разделяю точку зрения о том, что именно конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации - это те критические точки, по которым проходит "передовая линия" правового федерализма, а значит, по известным соображениям, исходя из этого опрометчиво и далее недооценивать остроту сложившегося положения с развитием конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации.

Действующие судебные органы регионального конституционного (уставного) нормоконтроля своей практической деятельностью доказали право на существование и, так или иначе, добились признания в судебной системе Российской Федерации и "де-юре" и "де-факто" и им не безразлична их дальнейшая судьба.

Сколь долго ещё это состояние подвешенности конституционной юрисдикции в субъектах Российской Федерации будет существовать? Или может быть В.Д. Зорькин из профессиональной деликатности, или по каким-либо иным причинам, зная ответ на этот вопрос, ведёт себя неискренне, а потому безынициативно. В любом случае это плохо, но если это связано с отсутствием у него воли решать эти вопросы, это хуже вдвойне.

Установление диагноза затянулось. Пока пациент скорее жив. Пора.

Или, как всегда - вскрытие покажет?

Союнен Павел Александрович - юридический стаж с ноября 1972 года. Работал в органах прокуратуры, арбитражном суде Республики Карелия. 10 ноября 1994 года назначен судьёй и избран заместителем председателя Конституционного Суда Республики Карелия, в должности которого отработал два установленных законом срока. С 2004 года - судья Конституционного Суда Республики Карелия, Заслуженный юрист Республики Карелия, заслуженный юрист Российской Федерации. Награждён Почётной грамотой Конституционного Суда Российской Федерации.