Дмитрий Гордеев: Минрегион России и Фонд контрреформирования ЖКХ

В ближайшие дни Минрегион России планирует обнародовать проект федеральной целевой программы "Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010- 2020 годы". Ключевым вопросом проекта является определение механизма финансирования модернизации и капитального ремонта многоквартирных домов. Один из вариантов такого механизма предложен Фондом содействия реформированию ЖКХ на базе представленного в феврале проекта поправок в Жилищный кодекс, главная цель которых ― предоставить регионам возможность создавать фонды по перераспределению платежей граждан на финансирование капремонта с домов, в которых ремонт в ближайшие годы не планируется, на дома, нуждающиеся в ремонте. Как известно, история повторяется дважды...

До девяностых годов капремонт домов полностью финансировался из госбюджета. Позднее муниципалитеты стали устанавливать усредненную плату за капремонт и содержание домов. Поэтому в домах с уровнем износа ниже среднего образовывались "излишки", за счет которых главы городов давали МУПам указания проводить неотложные ремонты. Но перебрасывать средства с одного дома на другие можно в рамках одной организации-монополиста. А когда одни жилищные организации по распределению работают в новых районах, а другие в старых, перераспределять платежи становится затруднительно. Тогда муниципалитеты начали перераспределять плату за капремонт через единые расчетно-кассовые центры ― собственники помещений платили за ремонт, который в ближайшие десятилетия в их доме не планируется. Так была создана система безвозмездного субсидирования частью населения расходов на капремонт домов, принадлежащих другой части населения.

Практика, в соответствии с которой плата за капремонт взималась в общий котел, а встречные обязательства по проведению ремонтов отсутствовали, с 8 мая 2003 года была запрещена Законом РФ "Об основах федеральной жилищной политики" ― решение, важное для последующего перехода в жилищном секторе от администрирования к экономическим отношениям. С момента введения в действие нового Жилищного кодекса капремонт может проводиться только по решению общего собрания собственников, в котором помимо перечня работ и срока ремонта утверждаются размер платы и порядок ее внесения.

К 1 января 2012 года Фонд реформирования ЖКХ полностью израсходует свои средства и прекратит свою деятельность. Одновременно с этим у регионов и муниципалитетов исчезнет стимул выделять средства на капремонт. Как быть дальше? Предложенный Фондом реформирования ЖКХ законопроект возлагает на региональные фонды роль продолжателя финансирования капремонта, но только за счет консолидирования средств "самих утопающих". Регионам предлагается устанавливать обязательную для всех собственников плату за капремонт, поступающую в региональные фонды.

Тем самым возрождается применявшийся на рубеже веков порядок. И это странно, поскольку Фонд реформирования ЖКХ фактически признал, что старый подход был эффективнее практики применения 185-го закона, программы по которому изначально считались прообразом местных программ постфондовского периода, с акцентом на стимулирование активных ТСЖ, управляющих и собственников.

В законопроекте много спорных положений. Главное, он предусматривает пирамидальные подходы к формированию региональных фондов капремонта. В пояснениях к законопроекту отсутствуют экономические расчеты финансовой устойчивости региональных фондов. А значит, нет никаких гарантий, что деньги фондов достанутся собственникам в домах, которые не скоро будут нуждаться в ремонте. В принятых в 2004 г. в составе пакета законов по формированию рынка доступного жилья законах о жилищных накопительных кооперативах и о долевом строительстве государство снижало подобные риски. Законопроект подобные риски, напротив, создает. Хотя на региональные фонды возложена обязанность по распоряжению денежными средствами ТСЖ, кооперативов, управляющих и собственников (при непосредственном управлении), проект не предусматривает какого-либо контроля за этим процессом. Наоборот, предлагается не распространять на региональные фонды ряд механизмов контроля, предусмотренных законодательством о некоммерческих организациях. В частности, снята обязанность предоставлять органам госконтроля документы о составе руководящих органов фонда, о расходовании денежных средств, ограничены возможности запрашивания документов. Для госкорпораций подобное изъятие обосновывалось представлением годовых отчетов Президенту РФ. Но по проекту фонды сами утверждают отчеты, проверяемые лишь аудиторами. Оправдывающие упрощение контроля параллели отсутствуют.

Наконец, если Жилищный кодекс установил зависимость размера платы за содержание и ремонт конкретного дома от выполняемых работ, то проект устанавливает усредненные платежи для виртуальных домов. Вообще, плата за капремонт имеет признаки, присущие налоговым платежам (обязательность, индивидуальная безвозвратность - отсутствие со стороны фонда встречных обязательств по проведению ремонта, отсутствие персонификации платежей собственников помещений). После окончания ремонта дома с участием средств фонда собственники будут обязаны сначала возвратить помощь, а потом вечно вносить плату за будущие ремонты других домов. В такой системе круговой поруки (солидарной ответственности) в первую очередь заинтересованы чиновники.

Если проект будет принят, это станет началом отката далеко назад реформы в сфере управления жильем. Зарождающаяся активность собственников будет загублена на корню, еще более усилится зависимость сектора управления многоквартирными домами от власти. Ведь, несмотря на 185-й закон, в отдельных регионах дела с этим и сегодня обстоят не сказать чтобы благополучно. Решения о капремонте принимают администрации, а оформление этих решений протоколами общих собраний собственников носит формальный характер, да и сами решения в разных домах часто бывают написаны под копирку и нередко задним числом переделываются. Стоимость ремонтов в домах, включенных в программы, поразительным образом до копейки подогнана к выделяемым регионам лимитам, в муниципалитетах создаются ТСЖ-фантомы с нулевыми балансами, подрядчиков выбирают не ТСЖ и управляющие, а муниципальные комиссии.

Не дожидаясь принятия законопроекта, Фонд реформирования ЖКХ уже предлагает ряду регионов подписывать протоколы о том, чтобы реализовывать в рамках пилотных проектов с использованием "фонда средства регионального и местных бюджетов и средства собственников жилья". Но действующим федеральным законодательством формирование таких фондов не предусмотрено. Действующее законодательство позволяет ТСЖ накапливать средства на капремонт. Причем при полном контроле собственников. А вместо региональных фондов целесообразно создавать федеральное и региональные гарантийные агентства, которые бы проверяли финансовую устойчивость управляющих и ТСЖ и ручались за них перед банками. С учетом накопления в фонде товарищества первичного взноса на проведения капитального ремонта многоквартирного дома и безвозвратной бюджетной субсидии ТСЖ под поручительство гарантийного агентства может быть получен долгосрочный кредит под относительно небольшой процент. В Восточной Европе из-за высокой платежной дисциплины (результат эффективности законодательства, а не сознательности граждан) гарантийные агентства еще не привлекались к возврату кредитов вместо заемщиков. Этот опыт можно с успехом применить и в России.

Гордеев Дмитрий Павлович - ведущий юрисконсульт направления "Городское хозяйство" Института экономики города