Новый закон о МСУ - сильное оружие для губернаторов, но совсем не панацея: интервью

Президент РФ Владимир Путин подписал поправки в закон о местном самоуправлении. Согласно документу, теперь регионы могут самостоятельно определять механизм формирования органов власти в городах и объем их полномочий. О том, какие "подводные камни" таит в себе новый закон, о "локальных майданах" и несистемной оппозиции в интервью ИА REGNUM рассказал руководитель Центра анализа международной политики Института глобализации Михаил Нейжмаков.

ИА REGNUM: Какова суть закона и те нововведения, которые будут внедрены в систему МСУ?

Еще несколько месяцев назад самой обсуждаемой нормой поправок в федеральный закон №131 стало введение категории городского округа с внутригородским делением и возможность формирования представительных муниципальных органов такого города путем не прямых выборов, а "избрания из состава представительных органов внутригородских районов". Изначально предполагалось, что в этом случае и глава городского округа с внутригородским делением будет избираться только из числа депутатов такого, сформированного из представителей районных Советов органа.

Похожий порядок формирования органов власти предлагался и для муниципальных районов (районные представительные органы должны формироваться "из состава представительных органов поселений"), но, по понятным причинам, именно судьба городских округов вызвало больший резонанс.

В результате обсуждения законопроекта его требования смягчились. После внесения поправок (в том числе, внесенных представителями Алтайского края), конечный вариант закона предполагает регионам выбор. Депутатов представительного органа городского округа или муниципального района можно действительно избирать из состава представительных органов входящих в него районов или поселений. Но можно и напрямую. Главу муниципального образования можно избирать как из числа депутатов представительного органа, так и на прямых выборах. В последнем случае он может возглавлять по должности либо Совет, либо администрацию соответствующего муниципального образования.

ИА REGNUM: Можно ли говорить, что власти на местах получили новые полномочия?

В конечном варианте очень большой объем полномочий, влияющих на местное самоуправление, закон передает именно региональным, а не местным властям. Например, для придания городу статуса городского округа с внутригородским делением понадобится лишь закон субъекта федерации. Весьма обтекаемая формулировка закона предполагает, что такой правовой акт может быть принят "с учетом мнения населения соответствующего городского округа". Для сравнения, преобразование городского поселения в сельское и наоборот, в соответствии с новыми нормами, будет возможно при соблюдении куда более конкретного условия - "с согласия населения соответствующего поселения, выраженного путем голосования".

Есть в законе и другие подводные камни, играющие на руку именно региональным властям. Например, полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и соответствующих органов внутригородских районов по решению ряда вопросов местного значения таких районов могут разграничиваться именно законами субъекта федерации.

ИА REGNUM: Каковы причины принятия подобной системы?

Прессой и многими экспертами данные поправки (еще на стадии обсуждения) были восприняты, как "дубина", которую законодатель дает региональным властям для борьбы с непокорными мэрами. Нередко можно было встретить сообщения о том, что избрание мэром города того или иного оппозиционера не имеет значения, так как после принятия данных поправок он уступит место главе, избранному делегированными на уровень города депутатами Советов внутригородских районов из своего числа.

На деле, новые нормы в руках губернаторов - скорее "оружие дальнего радиуса действия", "оружие сдерживания". Закон предполагает, что муниципальные органы власти, сформированные по старой системе, доработают до конца своих полномочий. Конечно, региональные власти могут "выкрутить руки" своим муниципальным оппонентам, добившись их формально добровольной досрочной отставки, но это потребует дополнительных усилий. Скорее, губернаторы будут заранее, еще до очередных выборов, добиваться принятия соответствующих региональных законов, касающихся муниципальных образований, которые они плохо контролирует и потому там может быть избран или переизбран на новый срок строптивый глава.

ИА REGNUM: Насколько это выгодно Кремлю?

У федерального центра также есть несколько мотивов поддержать такой закон. В публицистике начала 2000-х годов отношения Кремля, губернаторов и глав муниципальных образований часто сравнивали с триадой король - феодалы-города в средневековой Европе. Предполагалось, что "король" - федеральный центр будет опираться на города для усмирения строптивых губернаторов-"феодалов". В итоге же ничего подобного не произошло. В течение 2000-х годов самостоятельность, независимость муниципальных властей от региональных постепенно слабела. Просто, Кремлю и не нужно увлекаться игрой в сдержки и противовесы, если он может добиться отстранения губернатора от должности и назначить врио главы региона другого человека, затем добившись подтверждения его полномочий на выборах. Пока эта система не давала сбоев. Стиль 2000-х годов - максимальный перевод всех административных конфликтов из публичной плоскости в теневую, аппаратную. Бесконечные войны "мэр-губернатор" в некоторых регионах Кремлю также не очень нравились. Как и тот факт, что все больший интерес к завоеванию муниципального уровня власти стала проявлять внесистемная оппозиции. Но все же, отнюдь не она, скорее всего, являлась главной причиной беспокойства Кремля. Даже если не брать в расчет рост популярности "партии власти" после присоединения Крыма, регионов, где внесистемные политики могут брать под контроль действительно значимые муниципальные образования, не так много. Но неудобные для губернаторов муниципальные главы - это часто представители старых региональных элит, с которыми федеральный центр боролся в течение всех 2000-х годов. Поэтому, давая инструмент по ограничению влияния муниципальных лидеров региональным властям, Центр не отклоняется от собственных интересов.

ИА REGNUM: Какой срок потребуется для окончательного внедрения новых требований?

Федеральный закон дает полгода на корректировку регионального законодательства и еще три месяца для внесения необходимых изменений в уставы муниципальных образований. Выборы в представительные органы внутригородских районов там, где они будут созданы, должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня их создания.

ИА REGNUM: Есть мнение, что новый закон - нечто среднее между бывшей советской системой и европейской. Ваше мнение?

Есть отдельные аналогии с советской системой. Но, интересно, что формально, следуя букве советских законов, пространство для маневра у советских органов власти на местах было иногда даже больше. Например, ст.149 Конституции СССР 1977 года предполагала, что исполнительные комитеты избираются из числа депутатов Совета соответствующего уровня. Конечно, Советы всех уровней представляли собой единую систему. Исполнительные комитеты Советов народных депутатов тогда имели право отменять решения и распоряжения исполкомов нижестоящих Советов. Однако в законе не было сказано о том, что непосредственно в избрании исполкома участвуют вышестоящие органы власти. По нынешнему же закону, например, лишь половина членов конкурсной комиссии, занимающейся подбором назначаемого главы муниципальной администрации ("сити-менеджера") делегируется туда представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - губернатором. Хотя, естественно, буква закона в советское время компенсировалась существованием партийной вертикали.

ИА REGNUM: Не получится ли в итоге, что "хотели как лучше, а получилось как всегда"? Что должно быть сделано, чтобы новая система не забуксовала при спуске на нижний уровень? Возможно ли, что внедрение приведет к росту социальной напряженности? Если да, то почему и как этого избежать?

Опыт показывает, что даже довольно популярных и хорошо укоренившихся в своих городах мэров губернатор может оттеснить от руководства их муниципальным образованием, не рискуя получить локальный "майдан".

Теоретически, возможна и другая проблема. Избранный напрямую мэр может отвлекать на себя недовольство избирателей, а в городском округе, где даже городская Дума не избирается напрямую, граждане будут переадресовывать все претензии не безликим местным властям, а всем известному губернатору. На деле, нечто подобное конечно, будет, но не в столь угрожающих масштабах. Как правило, в местных проблемах граждане, все же, сначала начинают винить местных чиновников, даже если не избирают их вовсе. Другое дело, что главы городов и районов, избранные "многоступенчатым" путем, вряд ли будут пользоваться на местах большим авторитетом. А тенденции региональных и даже федеральных выборов последних лет показывают, что "партия власти" для получения высоких результатов часто нуждается в опоре на популярность именно муниципальных руководителей.

Наконец, "многоступенчатая" система формирования муниципальной власти там, где она будет введена, действительно будет играть на руку губернаторам. И, скорее всего, лишит возможности взять под контроль муниципальные органы внесистемную оппозицию и пришедших со стороны политиков-"варягов". Однако старые игроки региональной политики (подобные Анатолию Быкову в Красноярске или Василию Попову в Петрозаводске) могут побороться за влияние на местные власти даже в новых условиях. Для групп влияния, укорененных на уровне своих муниципальных образований, собрать команду, способную выиграть выборы в большинстве поселений или внутригородских районов и обеспечить их нужным ресурсом для победы, не такая уж серьезная проблема. То есть для региональных властей новые поправки - сильное оружие, но не панацея ото всех проблем.